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调研显示局部地方债务率偏高

2016/12/15 8:09:47      21世纪经济报道      

财科院调研显示局部地方债务率偏高 收支矛盾突出

中央政治局对2017年经济工作定调为稳中求进,推动供给侧结构性改革为主线,适度扩大总需求。2017年要振兴实体经济,“三去一降一补”工作实质性的推进,以及适度扩大总需求等,都要求财政维持扩张状态。货币政策边际效应递减背景下,要求财政政策发挥更大作用。但不得不注意的是,财政风险正在不断上升。

中央政治局对2017年经济工作定调为稳中求进,推动供给侧结构性改革为主线,适度扩大总需求。

2017年要振兴实体经济,“三去一降一补”工作实质性的推进,以及适度扩大总需求等,都要求财政维持扩张状态。今年积极财政政策力度已经较大,突出表现在财政支出进度远快于收入进度。最新数据显示,前11个月全国一般公共预算支出超过收入约1.76万亿元。

货币政策边际效应递减背景下,要求财政政策发挥更大作用。但不得不注意的是,财政风险正在不断上升。

中国财政科学院在全国多省的调研显示,地区间财政收入分化加剧,部分市县财政负增长;养老保险当年收不抵支的范围在扩张,财政补贴力度加大;部分地方政府减税降费后,又提高了其他收费标准,来弥补收支缺口;中央试图控制地方政府举债规模,但地方举债冲动仍大,部分地区债务率偏高。

在财税改革方面,财科院调研报告显示,部分改革落地效果不佳,地方改革积极性有待提高。一些地方政府仍停留在“文件式改革”层面,造成改革打滑、空转的现象。根据中央政治局的定调,2017年要加快一些基础性关键性改革,发挥经济体制改革的牵引作用,财税改革是其中不可绕过的话题。

财政空间在收缩

2016年经济可望稳定在约6.7%的水平,得益于政府稳增长政策。政府主导的基建投资保持在20%左右的高增长状态,财政赤字率从2.4%提高到3%等。

今年财政支出进度很快,往年月度财政基本处于盈余的状态,今年财政支出进度则持续快于收入进度。

12月13日,财政部数据显示,前11个月,全国一般公共预算收入实现14.8万亿元,同比增长5.7%;而财政支出规模达到约16.6万亿元,同比增长10.2%。

受经济下行压力持续、营改增政策性减收效应等影响,财政部一直在提示,财政收入形势比较严峻。下半年开始,财政收入增速确实在下行通道中,从上半年7.1%的增速逐渐回落到5.7%,略低于GDP增速。

不过,外界普遍认为2017年积极财政政策仍将继续。发改委经济研究所副所长孙学工表示,现在各类风险都在增加,银行、投资者、消费者等都在防风险,如果大家一起防风险,最后风险就会真的到来。这个时候最有能力承担风险的部门需要有些特别作为,政府尤其是中央政府,最有能力来承担风险。

中国财政科学院院长刘尚希表示,整体风险上升的阶段,需要用财政来防范公共风险,但当前财政风险也在上升,运用财政政策的空间在收缩。

在全国财政收入整体5.7%的增速背后,是地区间的加剧分化。东部发达省份不少保持较高的增速,财政收入增速普遍高于GDP增速,如上海前11个月财政收入同比增长18.9%;而中西部省份财政收入增速下行明显,如山西前10个月财政收入同比下降6.2%;东北地区财政增长乏力,如辽宁前10个月财政收入同比增长1.6%。

老龄化对社会养老保险带来的压力也越来越大。刘尚希表示,养老保险当年收不抵支的情况已经不在少数,而且还有扩大的趋势,这就意味着将来还要靠财政去兜底。经济下行叠加老龄化的加速,如何实现养老保险的可持续发展面临严峻考验。

部分地方债务率高企

财科院调研发现,地方政府性债务风险在不断积累。

调研报告指出,东北地区债务增长虽得到控制,政府付息成本大幅下降,但依然存在政府债务规模较大,相对指标高企,部分市域和市本级政府债务率明显偏高。

报告还列举了一些市县债务数据,比如辽宁省某市2015年GDP规模为2349亿元,全市一般公共预算支出为359亿元,市本级支出规模为176亿元,但全市债务余额达到748亿元,市本级债务余额为676亿元,全市债务率为187%,市本级债务率高达346%。

财科院金融研究中心主任赵全厚表示,东北地区债务因为经济下行,加上数据“挤水分”,造成数字偏高。由于政府投融资事权高度集中在市本级政府,导致市本级债务指标明显高于全市指标。

赵全厚还指出,东北目前处于城市化建设的峰值,加上国有企业转制和企业办社会等历史包袱较重,地方还要配套加大对铁路、高铁的建设资金,融资渠道又相对单一,都造成政府债务风险高企的现状。

财科院调研发现,中部省份如湖南、江西虽然全省债务总体风险可控,但局部地区债务率偏高。

刘尚希表示,地方很纠结的一点在于,一方面不得不借钱,另一方面借钱受到了越来越多的制约。地方政府债务就像一个“高压锅”,中央想控制地方政府举债,但底下的火还在烧,仍有各种各样的压力迫使地方去借钱。

地方举债纠结的突出表现在于,地方融资平台转型难度大。

财科院环境资源研究中心研究员程瑜表示,中央出台融资平台转型政策后,没有相关配套实施办法。“地方发展依赖项目,项目依赖融资”的现象普遍存在,简单的让融资平台进行剥离或者转型比较困难。一些地方融资平台开始以政府购买服务的方式,来继续为政府提供融资的服务。这种换汤不换药式的改革,为未来政府债务的增加带来隐患。

收支矛盾下地方提高税费

根据财科院对地方政府的问卷调查显示,2016年前三季度有18.6%的市县(区)一般公共预算收入实现负增长或零增长,而东北地区则达到32.6%。

财科院调研发现,,地方财政收支矛盾突出。前三季度,湖南和江西一般公共预算收入同比增长4.77%和5.9%,而一般公共预算支出同比增长18.8%和9%,支出幅度明显高于收入增幅。

即便在经济形势相对较好的东部,经调研发现,部分收支矛盾也比较突出,如民间投资增速处于低位,实体经济仍然困难,房地产税收波动较大,社会保障可持续风险凸显,降成本和促民生加剧财政风险等。

财政支出压力大,“倒逼”部分地方调整税费政策,加重企业负担。辽宁三次大规模提高土地使用税,从2.2元/平方米提到30元/平方米,黑龙江也达到15元/平方米。辽宁2014年缓征河道维护费,2016年又开始恢复征收。

近年推进的一些体制改革,也加剧了地方财政负担。比如政府转变职能,减少审批手续,取消相应收费,原本依靠这些收费的事业单位人员、运转经费转由财政承担;还有去年推出的机关事业单位养老保险改革、机关事业单位调工等,使得地方财政刚性支出加大。

东北地区推进国企改革,2016-2018年要全部剥离“三供一业”,供水、供暖、供气、物业要剥离给社会,变成社会公共服务。尽管中央承担了部分,但地方财政压力仍比较大。

程瑜表示,地方的治理能力现代化进程明显滞后。现在中央层面的改革政策频频出台,但是在地方上积极性没有充分发挥出来,造成改革打滑和空转。

财科院的调研发现,有些改革并没有达到预期效果。如公车改革后,部分地方财政负担不减反增,造成部分单位内部矛盾增加,工作难以正常开展。

专项转移支付整合进程阻力也很大。专项转移支付因其项目过细和琐碎,容易形成“跑部钱进”和“撒胡椒面”,且与地方实际需求脱节较为严重,造成资金浪费,近年来饱受诟病。

2014年中央将清理、规范专项转移支付作为重点工作推进,目前虽取得一定效果,但调研发现,合并专项的阻力很大,加之部门利益影响,客观上一些整合专项转移支付还存在大项套小项的情况。

地方还普遍反映的一个问题是,基层财政法定支出和配套支出压力大。无论是国家和省级重点交通基础设施建设项目,还是农村修建建制村硬化路面等,都需要地方政府安排配套资金,加大了地方财政压力。

程瑜表示,随着新预算法的出台,近年来“上级点菜下级买单”的现象有所缓解,但是部分扩面提标的支出配套政策,仍然给地方财政带来不小的压力。

(编辑:曹瀛)
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