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混改的21条建议:尽快改变人们看到国企改革进展缓慢的局面

2017/5/20 7:57:59      华夏时报      

“新时期全面深化改革已经进行快四年了,很多改革取得了阶段性成果,但从改革的全局来看,改革落实不力仍然是当前影响全面深化改革工作全局的最突出问题。”中国企业研究院首席研究员李锦接受《华夏时报》记者专访时称。

为此,李锦提出了21条建议。他首先建议明确把具有垄断特征的国企改革重点突破的方向,对突破方向、带动范围与牵引作用做出部署。

混改是会对整个国企改革具有突破性、带动性作用的改革。国有和民间资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是我国基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。怎么突破,怎么带动与牵引,应该明确。

与此同时,李锦指出,增强活力为主要目的,通过股权多元化达到建立现代企业制度、转换经营机制的目标。“如果国有企业引进民营资本,不能达到治理及调整经营机制的目的,混改可能是变相的集资。”他说。

而当务之急是,打通“中梗阻”,解决“两头热、中间冷”的局面。这需要拿出切实可行的办法,尽快改变目前人们看到国企改革进展缓慢、办法不多、成效不大的局面。

“把引入非国有资本参与国有企业改革作为首要方式。”李锦说。

目前推进混合所有制改革主要有四种方式:一是引入非国有资本参与国有企业改革;二是国有资本投资运营公司对发展潜力大、成长性好的非国有企业进行股权投资;三是资产证券化;四是员工持股。

李锦特别强调,员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。如果把资产证券化定为首要方式,容易形成内部操作、外部赔跑的局面。

引进增量为主的方式与存量出售的方式相结合。李锦提议,按一定规则和速度降低国有股权比例,最终使国有企业从国有独资或政府绝对控股的企业逐步转变为政府相对控股的混合所有制企业。

在改革过程中使用引进增量的方式,政府可以在权益价值基本不变的情况下降低持股比例,有效的降低改革的阻力。对于政府意欲退出的行业,如钢铁、煤炭、有色金属加工和商业零售等传统竞争性行业,政府可以采取存量出售的方式。

“政府控制改革速度一方面使得公司治理能够一定程度保持连续性,避免治理结构剧变带来不确定性影响,另一方面可以在与非国有资本的合作中加深了解,确定进一步出让股权的受让方。”李锦称。

去年9月,国家发展改革委副主任刘鹤主持召开专题会,研究部署国有企业混合所有制改革试点相关工作。在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等关系国计民生和经济安全的重要领域开展混合所有制改革试点。

李锦注意到,很多原本门槛较高的行业正在逐步向非国有资本开放,非公经济可通过交叉持股与国企实现优势互补,国资投资项目允许非公资本参股,破除行政垄断,放大国有资本的带动力,对形成国企市场化经营机制、促进产权多样化等具有牵引作用。

“真正破除行业垄断,为所有不同所有制的市场主体创造平等、公平竞争的发展环境。”李锦说,以“公平准入”和“平等保护”为突破,打破民资行业准入的“天花板”、“玻璃门”、“旋转门”。

这有利于激发民间投资,扭转民企国内投资大幅下降局面。但现实的问题是,如何进一步放宽外商投资准入,又维护产业安全,两方面都存在不足;规范企业尤其是上市公司行为方面存在缺陷,存在着内部人控制、监督监管机制缺失的现象。

一些行业的市场化不够,产业领域中多种市场要素缺乏充分流动的能力,使资产定价有一定难度,这会影响到社会资本的进入和退出。

“这次国企混改的七大推动方向,民企在过去都是很难进入的,混改将增强民企信心,激发民间投资,扭转民企国内投资大幅下降局面。”李锦称。

对去杠杆,李锦认为,混改将吸引社会资产参股,扩大国企的再投资能力,做大国有资产总规模,降低国企的资产负债率,达到去杠杆目的。对补短板,民资的机制更灵活,市场感觉更敏锐,有利于行业短板的补齐,从历史上看,中国制造业民资占比高,市场竞争力强货物贸易顺差,服务业民资占比低服务贸易逆差。

铁路作为国民经济动脉,民间资本进入后,不仅可以缓解铁总资金紧张的局面,更可以加快基础设施建设,加快利润回收步伐。

近日,中国铁路总公司党组书记、总经理陆东福会见了阿里巴巴集团董事局主席马云一行,双方就深化国际国内合作举行会谈。从会谈内容中,可以梳理出几个关键词:铁路证券化、高铁快运、物流和混改。而这几个词无疑是铁总今年改革重点的突破口。

“开门公开公正公平搞改革,不能长期保密。一些企业信息披露不透明,侵害股民尤其是小股东利益。”李锦说。

他认为,发展混合所有制经济必须满足四个基本条件:第一,一定要能够保证同股同权;第二,一定要有现代的、科学的公司治理和管理;第三,一定要有严格的内外监督;第四,要有充分的开放性和可交易性。

“上述四点,目前的国企管理体制都不很好地满足。关起门来搞,上面容易怀疑没干,外面怀疑不公平。改革也有个民主与法制的问题,不能少数人改革少数人说了算。”李锦称。

目前北京、上海、陕西、湖南、湖北、四川、山东等近20个省市明确要推进地方国企员工持股试点。优化股权结构建立激励约束机制。优先支持高新技术、转制科研院所等类型企业的核心技术人员、经营管理层、业务骨干等以现金、技术、知识产权等多种方式入股,并建立员工持股的有序进退机制,以充分调动员工积极性。

加快员工持股步伐,有利于建立所有者与劳动者的利益共享机制。不过,李锦同时也注意到在持股比例方面,相当多的国企偏于谨慎,将员工持股的比例控制在10%以内,远低于“员工持股总量不高于30%”的上限。

“持股比例过低,可能难以显著激发广大员工积极性,与企业形成利益共同体,应该正确认识员工持股的作用。”李锦说。

他建议,应遵循国有企业改革工作规律,下放改革权力。调整改革工作策略,以改革目标与评价标准为抓手,取消各项改革试点的审批机制,建立经常性改革试验探索机制,建立严格的督查、问责机制,以期达到确保改革落地的目标。

“调整改革主体,让企业作改革主体。不再出台或少出台改革方案,改革工作主要抓好落实,务求实现改革突破。”李锦说。

在李锦看来,现在改革的会议多、文件多、方案多、口号多、督查多,口号喊得震天响,但雷声大、雨点小,表面上热热闹闹,实际上改革并无落地,大家几乎都心知肚明,成为常态。原因是政府部门管得太死,企业说了不算。

混合所有制改革不仅仅是要降低国有股东的持股比例,其目的是要就是要通过股权适当的多元化和分散化,通过股东大会、董事会和监事会中表决权安排,使得不同所有者相互制衡,防止少数人谋取私利,最终形成良好的公司治理机制,促使公司的所有者和经营者为了企业价值的共同努力,最终到达国有资本增值保值的目的。

这有利于改善公司治理结构,提高企业的效率。

一些国企在股份制改造过程中,由于不能整体上市,通常会形成集团母公司和上市子公司法人治理结构并存的双层管理架构。从实务上看,集团总部还是上市公司的实际经营者,承担上市公司的经营管理。

“怎么解决这种母子关系,是道难题。”李锦说。

李锦建议应设计合理的董事会结构,保护各利益攸关方的利益。适当扩大董事会规模,便于在必要的独立董事数量之外,安排代表国有股东、投资者股东、管理层和职工各方利益的董事,使得各方利益都能得到表达和兼顾。

“从机制上使得非国有股东能够事实上行使参与决策和监督管理层和其他股东的权利。”李锦说。

据介绍,中国石化销售公司的混合所有制改革中,董事会共有11名董事,中国石化派出董事4名,职工董事1名,未超过半数,投资者派出董事3名,独立董事3名。中国石化派出的董事数量无论是占整个董事会的比例,还是与投资者董事比例都低于中国石化持股比例的70%。

李锦指出,中国石化销售公司的董事会结构为混合所有制改革提供了一个有价值案例。

“应让非国有资本在监事和独立董事的人选上有更多话语权。”李锦建议。

在中国的股权治理结构中监事会和独立董事并存,在监督公司运作方面相辅相成。国有股东对于管理层的监督可以通过董事会及其专业委员会实施,而对于股东的监督则由独董和监事会承担主要责任。

“将独董和监事的提名和投票权更多的赋予非国有股东,可以更好的促进公司运作中决策、执行和监督职能的分离,使得提高监事会和独立董事相对于国有大股东的独立性。”李锦称。

李锦说,应建立允许试错与问责机制,鼓励创新。重大的真正的改革是一个不断试验、探索、甚至“试错”的过程,是一个探索未知并将未知转化为已知的过程。改革要取得成功,通过允许和鼓励基层和群众不断解放思想、敢于探索、勇于试错、敢于突破,来实现的过程。

在配套改革方面,李锦提出,应加强对改革的激励机制,解决好改革的动力问题。在加强反腐倡廉制度建设的同时,要重构国企领导干部的保障激励机制。光查问题,没有激励机制,如果正向力都下去了,就没有人肯对改革下力气了。

李锦提出,要界定国有资产流失状况,找准问题产生原因和杜绝办法。

怎么样才算是国有资产流失?这是一个“红线”尚不够明确的领域。李锦注意到,有些地方搞的是“没有天花板,没有地板”的改革,标准不清,很多企业、地方政府被迫处于“原地待命”中。另外,国有资产和国有股权定价在操作层面上,也应该有明确的依据。

同时,混改还应与职业经理人改革配套进行。在混合所有制企业中,员工的招聘和晋升主要通过竞争机制进行,而国有企业用人制度存在过多的行政色彩,二者不同的用人制度在改革后要找到适合企业自身发展的办法和用人机制。

“按照市场经济的要求,建立一套完整的选拔、管理和奖惩企业经营者的机制是对现行组织干部体制的较大挑战。”李锦建议。

李锦提出,应减低交易成本,推进国有企业混合所有制改革。对国有企业的投资涉及到大量的时间及交易成本,如审计会计服务费、资产评估费等,一旦评估或合作失败,成本沉没都会给非国有企业带去很大经济压力,这种高风险及成本的消耗使非国有企业在投资国有企业时格外慎重,因此如何解决问题消除非国有企业顾虑,也是一个需要考虑和解决的问题。

“抓好协调,推进改革进度。国资委、发改委、财政部、人社部,政出多门,容易政策打架,协调要有力度,不能说说而已。在相当程度上,协调力度将决定改革进度。”李锦称。

最后,李锦提出,应抓典型,抓试点经验的推广。现在的政府部门的干部不会抓典型,抓不到点子上,抓的样本,没有故事,尽是文件上的概念,决心让人看不下去,没办法推开。

“要组织精兵强将抓典型,对试点工作进展进行评估,总结制度性经验,快出经验、尽快在面上推广。这是2017年应该见效的事情。”李锦称。

(编辑:曹瀛)
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